Bandeira antiga de movimentos populares, a ideia de uma Assembleia Constituinte Exclusiva para a reforma política foi retomada recentemente, após a presidenta Dilma Rousseff sugerir um plebiscito para o mesmo fim como reação aos protestos de junho de 2013, e novamente na campanha eleitoral de 2014.
Acho a ideia de uma Constituinte exclusiva não só desnecessária, como perigosa. Que tipo de reforma política se pretende fazer para que se justifique a fundação de uma nova ordem constitucional (ainda que "parcial" ou "exclusiva"). O que de tão revolucionário (no sentido constitucional da palavra) se pretende para que seja mobilizado o poder constituinte originário, aquela figura criada pelos juristas para denominar a força política que inaugura uma nova ordem constitucional?
Esses questionamentos me fazem considerar a ideia de uma Assembleia Constituinte desnecessária; sobre o alcance e as dimensões de uma reforma política voltarei a falar mais adiante. Antes disso, direi porque considero a proposta perigosa, além de desnecessária.
Embora haja desenvolvimentos teóricos contrários e alternativos sobre o tema, no campo da filosofia política e jurídica e do próprio constitucionalismo, parece-me que o pensamento jurídico-constitucional dominante entende que o poder constituinte ou é originário - aquele que funda uma nova ordem constitucional completa, após uma ruptura política e jurídica da ordem anterior - ou é derivado - aquele autorizado e disciplinado pelo próprio poder originário para fazer a reforma da Constituição estabelecida naquele momento de fundação de uma nova ordem. No caso brasileiro, o poder constituinte originário situou-se na Assembleia Constituinte de 1987-88, e o poder constituinte derivado encontra-se nas disposições da própria Constituição de 1988 sobre a revisão constitucional de 1993 e o processo legislativo e os objetos possíveis das Emendas Constitucionais (fartamente empregadas pelos governos a partir da redemocratização).
Segundo esse raciocínio, portanto, não haveria poder constituinte exclusivo: ou ele é originário, ou é derivado. Ou uma nova Assembleia Constituinte assume-se como poder originário e refaz toda a Constituição (ou melhor: faz uma nova Constituição, abarcando todos os temas além da reforma política), ou a reforma política deverá ser feita pelas vias ordinárias de exercício do poder constituinte derivado (as Emendas Constitucionais).
Ora, poderão dizer os defensores da Constituinte exclusiva, esse raciocínio é mero formalismo do pensamento jurídico dominante. O poder constituinte, dirão aqueles defensores da proposta, é manifestação política (e não jurídica) do povo como poder soberano, independentemente de sua adjetivação como originário ou derivado; a sua formulação jurídica nesses termos seria mera representação, no pensamento jurídico, de correlações de força e de formas de compreensão do fenômeno político-constitucional. Eu, como cientista político formado na tradição realista da política de Maquiavel, não poderia estar mais de acordo. O problema, como diria o velho Garrincha, é combinar com os russos.
Os russos
Vamos começar então pelos russos que se sentam em um plenário que se situa em um dos bonitos prédios da Praça dos Três Poderes, em Brasília, à direita de quem chega à praça, vindo da Esplanada dos Ministérios. Imaginemos que a tal Assembleia Constituinte exclusiva para reforma do sistema político seja convocada; para reforçar o argumento, imaginemos que ela seja convocada por força de um plebiscito, o que aumentaria sua legitimidade. São realizadas eleições, os constituintes são eleitos, a Assembleia é instalada e... algum gaiato contesta no Supremo Tribunal Federal a constitucionalidade da Assembleia Constituinte exclusiva. Seu argumento: justamente a exclusividade, já que o poder constituinte ou é originário ou é derivado. Os ministros do STF se reúnem, analisam a questão, e decidem que o autor da ação de inconstitucionalidade tem razão: não existe poder constituinte exclusivo, ou ele é originário ou é derivado. O STF então decide pela inconstitucionalidade da Assembleia Constituinte exclusiva (de acordo, aliás, com o entendimento já adiantado por ministros e ex-ministros da Corte).
Dessa decisão pode haver dois desdobramentos. O STF pode decidir que, sendo inconstitucional, a Assembleia deve ser simplesmente dissolvida e esse assunto encerrado; teremos então desperdiçado recursos humanos, financeiros e políticos numa empreitada que resultou apenas em frustração. Mas o STF pode também decidir (e isso vai depender muito de como a questão lhe for apresentada judicialmente e do grau de ativismo que os ministros pretendam ter) que a inconstitucionalidade reside apenas no caráter de exclusividade da Assembleia Constituinte, mas que a vontade popular por mudanças deve ser levada em conta, que é evidente a falência de nossas instituições, e que junho de 2013, o próprio plebiscito que autorizou a convocação da Constituinte, o "mensalão" e o "petrolão" demonstram isso; o STF decide então que a Assembleia Constituinte deve prosseguir, mas como manifestação de poder constituinte originário, e que uma nova Constituição deve ser elaborada, sobre todos os temas, além do sistema político.
Vamos então falar dos outros russos com os quais a jogada deve ser combinada: aqueles que trabalham no outro prédio da Praça dos Três Poderes, situado bem no meio e cujas torres e cúpulas se impõem sobre a Esplanada dos Ministérios. Ali estão as lideranças políticas que bloqueiam uma reforma política feita pelas vias ordinárias, já que não teriam interesse em mudar as regras do jogo que os beneficia - esse é o argumento para que a reforma política seja feita por uma Assembleia. Mesmo que haja um impedimento formal a que os atuais deputados e senadores sejam eleitos membros da eventual Assembleia Constituinte, para evitar que seus interesses bloqueiem a reforma, o que garante que os mesmos interesses, representados por outras pessoas, não estejam representados também no processo constituinte? O que garante que, após eleger a que tem sido considerada a mais conservadora composição do Congresso Nacional desde 1964, o povo brasileiro não eleja uma Assembleia Constituinte de mesma ou pior composição, apenas alguns meses após as eleições de outubro de 2014? Ainda que ruralistas, bolsonaros e felicianos não se elejam para a Assembleia Constituinte, o que garante que seus pares, suas cópias e suas crias não o façam? Como já bem questionou Wanderley Guilherme dos Santos, vamos importar uma classe política da Islândia e um eleitorado da Suécia (a provocação deliberadamente ignora que a classe política da Islândia não faz muito tempo levou o país à bancarrota e o eleitorado sueco tem oscilado entre a social-democracia, a centro-direita e a extrema direita)?
Imaginem então essa composição política do Congresso, refletida na Assembleia Constituinte, tendo por tarefa elaborar não apenas uma reforma do sistema político, mas uma nova ordem constitucional completa, incluindo uma nova elaboração sobre direitos individuais e coletivos, garantias processuais, políticas sociais e intervenção do Estado na economia - caso se concretize a hipótese do STF decidir que a Constituinte não pode ser exclusiva, mas pode ser originária. Com todas as suas limitações, a Constituição de 1988 tem sido a melhor barreira ao avanço de setores conservadores e à insubordinação política do poder econômico; queremos ver felicianos, bolsonaros e kátias abreus legislando em caráter constitucional sobre igualdade de gênero, direitos humanos, direitos indígenas e questões ambientais?
A plebe e os iluminados
Isso não quer dizer que não deve haver participação popular na reforma política. O argumento de que a classe política não tem interesse em reformar as condições institucionais de sua reprodução já é forte o suficiente para que a participação popular seja considerada estratégica no debate da reforma política. A ideia de um plebiscito (mecanismo de consulta popular previsto na Constituição e que se coloca fora do debate sobre a natureza do poder constituinte), aventada pelo governo desde junho de 2013, parece-me uma boa alternativa nesse sentido.
Há analistas que dizem que, dada a "complexidade técnica" da reforma política, seria impossível ou inútil que o tema e as medidas de reforma fossem discutidas pelo povo em um processo de consulta popular. Não concordo com isso, por duas razões.
A primeira razão tem a ver com a própria qualidade da nossa democracia. Se o povo não puder se apropriar dos termos e do debate institucional sobre o funcionamento do sistema político, qualquer reforma, mesmo que gere ganhos efetivos em "operacionalidade" desse sistema, terá sido inútil, pois reforçaria o insulamento e o distanciamento do sistema político em relação à sociedade. Por mais difícil que seja a tradução do debate "técnico" (insisto nas aspas porque a própria distinção entre técnica e política me parece absurda) sobre a reforma política, acredito que a mobilização e a campanha de esclarecimento promovidas por um plebiscito trariam no mínimo um ganho de conscientização e aprendizado sobre a prática política e o funcionamento das instituições. E, pela mesma razão, acho que seria custosamente pouco proveitosa a realização de um referendo, ou seja, uma consulta popular feita após a aprovação da reforma pelo Congresso Nacional.
A segunda razão tem a ver com a própria "complexidade" da reforma (e com isso volto a uma questão inicial do texto, sobre a desnecessidade de uma Constituinte para a reforma política). Embora haja divergências, analistas (jornalistas especializados, políticos profissionais e cientistas políticos) convergem para um mesmo conjunto de problemas e possíveis soluções para a reforma do sistema político.
O primeiro elemento desse conjunto seria a questão do financiamento das campanhas. Há o debate sobre o financiamento ser público ou privado e, sendo privado, se pode vir de empresas ou apenas de pessoas físicas, ou se deve haver um teto de valores. Enfim, podemos falar de algumas opções fundamentais a serem apresentadas a uma consulta popular: financiamento exclusivamente público, financiamento privado nos moldes atuais, ou financiamento misto, com limitações ao financiamento privado (sabendo que essas limitações seriam discutidas no Legislativo, como forma de implementar a vontade popular manifesta em plebiscito, e levando em conta ainda a decisão do STF sobre o assunto).
O segundo elemento desse conjunto seria o modelo de representação nos cargos legislativos. Há o debate entre representação proporcional, distrital ou mista. Há também o formato das listas: abertas (ordenadas pelo voto nominal) ou fechadas (pré-ordenadas pelos partidos). Parece-me que a defesa do voto distrital tem mais adeptos entre políticos profissionais do que entre cientistas políticos. A questão da lista me parece mais polêmica, e envolve o enfrentamento de fortes elementos de uma suposta "cultura política": a possibilidade de o eleitor realizar um escolha nominal, pensando em um candidato individualmente, ser afastada pela escolha prévia dos candidatos de uma lista, justamente pelas lideranças partidárias cuja legitimidade tem sido tão questionada. Se a questão da lista for muito polêmica e radical na mudança que pretende, poderíamos limitar a consulta popular aos modelos proporcional, distrital ou misto.
Mas aí há uma questão que me parece fundamental e que antecede a questão dos modelos de representação: a deformação da representação política causada pelas coligações proporcionais, com transferência de votos entre candidatos de partidos diferentes em uma mesma coligação (a velha história dos puxadores de votos que levam para o Legislativo candidatos desconhecidos e pouco votados). Acho que já teríamos um grande avanço se uma reforma política (e antes dela, uma consulta popular) fosse baseada em dois pontos fundamentais: financiamento público, privado como o atual ou privado com limitações; manutenção ou fim das coligações proporcionais.
Mas se os defensores do voto distrital ou da lista fechada acharem que é preciso ir além, e considerando que uma decisão sobre o modelo de financiamento pode impactar diferencialmente na viabilidade econômica de uma campanha feita no modelo proporcional, no modelo distrital ou no modelo misto - tornando ainda mais complexa a escolha popular sobre temas isolados da reforma -, então podemos pensar que a consulta popular em plebiscito pode se dar por meio de "combinados" ou "pacotes" de medidas, que deveriam ser construídos previamente por partidos ou alianças de partidos. O povo não responderia à consulta considerando temas e itens isolados de reforma, mas sim escolheria conjuntos de medidas que lhe agradariam mais, e que mantivesses alguma coerência interna. E poderíamos aí acrescentar pontos de reforma que vem sendo trazidos pelos movimentos populares, como o recall de mandatos políticos.
Na verdade, quando o eleitor opta por um candidato a cargo majoritário, ele também está votando em um programa de governo complexo e (supostamente) coerente, sem que necessariamente esteja de acordo com todas as medidas desse programa, mas escolhendo aquelas que lhe são mais caras (política social, política econômica, valores morais, etc). E se lembrarmos do plebiscito sobre forma de governo de 1993, as opções de monarquia e de parlamentarismo que foram apresentadas ao povo na consulta popular traziam conjunto de arranjos institucionais previamente definidos, para a implementação daqueles regimes, que não condiziam em todos os aspectos (no caso da opção parlamentarista, especialmente) com outros modelos praticados por outros países. Enfim, me parece que, de fato, a reforma política não precisa reinventar a roda ou refundar a ordem constitucional; por outro lado, me parece que ela não resolverá o problema da legitimidade do sistema político, a médio e a longo prazo, se não contar com a participação popular.
