Estágio obrigatório no SUS, (ir)razoabilidade e (des)respeito à Constituição

Estágio obrigatório no SUS, (ir)razoabilidade e (des)respeito à Constituição

Rafael Mafei Rabelo Queiroz

12 Julho 2013 | 10h58

Por SÉRGIO RUY DAVID POLIMENO VALENTE*

Tão logo o programa federal “Mais médicos” foi anunciado, instituído pela medida provisória 621/2013, diversas inovações têm sido objeto de acalorada discussão. A mais polêmica talvez seja a modificação do currículo dos cursos de medicina, para inclusão de estágio obrigatório no SUS pelo período mínimo de 2 anos. O texto nomina o referido estágio como “segundo ciclo”, e assim o define como “treinamento em serviço, exclusivamente na atenção básica à saúde e em urgência e emergência no âmbito do SUS”.

 

A justificativa oficialmente declarada para tal medida, conforme  discurso do Ministro da Saúde e outros membros do Governo, seria a necessidade de “humanizar” a medicina, ou seja, em última análise, o aprimoramento do processo de formação dos médicos.

 

Como toda medida criadora de novas obrigações para os cidadãos, essa enfrenta significativa resistência, na qual convergem de modo nem sempre claro argumentos sobre adequação e eficácia  quanto ao seu mérito e questionamentos sobre uma possível desconformidade com o Direito. Mas será que as críticas ao programa trazem alguma implicação jurídica relvante que possa colocar em cheque sua validade? Seria a previsão inconstitucional e, portanto, inválida?

 

O simples aumento no currículo acadêmico dos cursos e a instituição de um estágio obrigatório qualquer parece ser matéria perfeitamente passível de disposição por meio de lei, não havendo, na minha opinião, qualquer inconstitucionalidade de uma regra legal desse tipo, ainda que possa ser, futuramente, considerada prejudicial, ineficaz ou falha na consecução dos objetivos pretendidos, hipoteticamente falando. Estamos tão acostumados com uma atuação rebaixada do Congresso Nacional nos últimos anos que somos tentados a confundir a falta de qualidade ou conveniência das leis com sua validade jurídica. Assim, a inclusão de estágio ou de novas matérias obrigatórias nos cursos de medicina está, sem dúvida, dentro da competência do Congresso.

 

No entanto, o ponto mais sensível da questão, que não resiste a uma análise mais detida, é a imposição do cumprimento obrigatório do estágio “no âmbito do SUS”. Qual o significado real dessa disposição? Porque ela é manifestamente inconstitucional?

 

O Sistema Único de Saúde, previsto pela Constituição de 88, é definido na Lei 8.080/90 como “o conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público”. Ainda que a maior parte do atendimento de saúde prestado para as classes sociais mais baixas seja no âmbito do Sistema, o SUS é essencialmente universal e não se resume ao atendimento focalizado nas “doenças de pobre”, tampouco pode ensejar negativa de atendimento a quem tenha condições econômicas suficientes para custeio de saúde particular ou mesmo seja segurado da Saúde Suplementar. Como divulgou recente publicidade institucional televisiva do Governo Federal, mais de 90% dos tratamentos de quimioterapia são feitos pelo sistema, independentemente do poder aquisitivo ou local de residência dos pacientes, consequência, por óbvio omitida, de duas décadas de infindáveis ordens judiciais sustando as negativas de tratamento. A mesma lei prevê também a possibilidade de a iniciativa privada participar do SUS em caráter complementar, motivo pelo qual há importantes hospitais particulares com boa parte de seus leitos e procedimentos destinados para tal fim, mediante contraprestação ou subsídio do Estado.

 

Não é o predomínio deste ou daquele tipo de atendimento que define o SUS, tampouco determinadas especialidades médicas mais praticadas, ou mesmo as características da população atendida, ainda que esses elementos possam frequentemente contrastar com os da Saúde Privada. O que caracteriza o SUS é seu caráter público, universal e gratuito, e seu consequente e obrigatório custeio pelo Estado.

 

Partindo dessas premissas, retomemos as considerações acerca dos objetivos da medida. Inserida no corpo da MP em capítulo intitulado “Da Formação Médica no Brasil”, sua finalidade proposta seria essencialmente de caráter pedagógico, qual seja o aprimoramento da formação do aluno. Nesse mesmo sentido, se apressaram as autoridades em frisar que a remuneração a ser paga aos estudantes seria uma “bolsa de estudos” e que o estágio não se equipararia de forma alguma a um emprego ou trabalho de médico.

 

Desta feita, pode-se afirmar que o estágio obrigatório no SUS é, sim, inconstitucional, especialmente por falta de razoabilidade da obrigação. A razoabilidade, também referenciada por vezes como sinônimo de proporcionalidade, é princípio constitucional amplamente reconhecido, ainda que não esteja expressamente disposto no texto constitucional. Grosso modo, quer dizer que o Direito deve ser razoável, o que pressupõe um juízo de adequação entre o meio escolhido e o fim pretendido do texto normativo. Esse juízo deve ser imperiosamente exercido, não podendo ser afastado ou ponderado, o que o torna, em realidade, uma regra constitucional.

 

Dadas as considerações feitas acerca do SUS, a pergunta que se faz, sob a luz da regra da razoabilidade, é: justifica-se a opção exclusiva pelo vínculo com o sistema público para a consecução da finalidade de incluir na formação médica a ênfase no atendimento básico e de urgência, e consequentemente atingir a alardeada “humanização”? Evidentemente não. Ao relermos o texto legal, podemos verificar que a expressão “no âmbito do SUS” poderia perfeitamente ser subtraída sem que o objetivo da norma fosse modificado, demonstrando ser a obrigatoriedade injustificadamente gravosa aos cidadãos destinatários. Como já dito, o SUS não é sinônimo de atendimento de base ou de urgência, ainda que estes também sejam prestados em seu âmbito, e, por isso, não pode ser atribuído a ele o monopólio dos estágios obrigatórios nas mencionadas áreas exigidas pela formação, especialmente se constituir ônus significativo aos estudantes, como por exemplo a necessidade de grandes deslocamentos.

 

Por outro lado, os defensores da constitucionalidade da medida poderiam argumentar que a sua finalidade não se restringe a aprimorar a formação, mas também a suprir a necessidade do SUS de mão de obra médica, especialmente em áreas remotas, menos atraentes para os médicos já formados. O raciocínio confere certa coerência a outros aspectos do programa particularmente injustificáveis do ponto de vista único da formação, como por exemplo o valor da “bolsa de estudos” do segundo ciclo de graduação significativamente maior do que a maior parte das bolsas de mestrado e doutorado. Porém, se as reais intenções forem de fato escancaradas, admitindo-se o objetivo de combater a falta de profissionais no SUS, então a inconstitucionalidade ficaria ainda mais clara, pois consistiria em disfarçada burla ao regramento de contratação de pessoal pela Administração Pública. Ademais, o “emprego compulsório” no SUS, independentemente do valor da remuneração, conflitaria de forma flagrante com um dos fundamentos constitucionais da ordem econômica, qual seja a livre iniciativa, além do direito ao livre exercício da profissão, cuja lei regulamentadora pode dispor sobre as qualificações necessárias, mas sem frustrar seu fim, e sem dissimulações. Pode ser mencionada, ainda, potencial lesão ao direito constitucional à saúde dos próprios pacientes do SUS que venham a ser atendidos pelos estagiários quando, na verdade, deveriam ser atendidos por profissionais plenamente formados e habilitados ao exercício da profissão, entre outras questões.

 

Em qualquer situação, não é difícil identificar a desconformidade da disposição com a atual ordem jurídica estabelecida. Espera-se que, caso convertida em lei, essa parte do texto seja declarada inconstitucional, ou lhe seja dada interpretação conforme à Constituição para reconhecer a obrigatoriedade do estágio nas áreas de atenção básica e emergência, porém não necessariamente no âmbito do SUS. Do modo como foi proposto, o programa reflete mais um rompante de autoritarismo comum aos agentes políticos, contra os quais a Constituição ainda é nossa maior proteção, por mais antiquado que isso possa parecer para alguns. Se os apontamentos das inconstitucionalidades têm se tornado cada vez mais frequentes, certamente não é por vontade dos cidadãos prejudicados, mas sim por falta de sensibilidade dos que têm poder de legislar, ao ignorarem a verdadeira demanda social por regras claras, justas, previsíveis e razoáveis.

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* Bacharel em Direito pela USP, advogado especializado em Direito Público, sócio de Bernardes & Advogados Associados

Nota do blog: este texto foi gentilmente escrito a pedido do blog, para dar aos leitores um ponto de vista oposto ao do blogueiro, que externei na postagem imediatamente abaixo. Agradeço ao Dr. Sérgio Ruy David Polimeno Valente a gentileza de atender ao meu pedido.