A contribuição da LC 110 está morta. Resta ao Judiciário reconhecer

Tathiane Piscitelli

06 de março de 2014 | 17h02

 

 

 

 

 

 

 

 

Em 2001, por meio da lei complementar nº 110, criou-se uma nova contribuição social. Os devedores seriam os empregadores que, ao demitirem funcionários sem justa causa, estariam obrigados ao recolhimento do adicional de 10% à multa de 40% usualmente devida e incidente sobre o saldo do FGTS. A finalidade da nova contribuição seria munir aquele mesmo fundo de recursos suficientes para fazer frente aos expurgos inflacionários dos Planos Verão e Collor. À época da criação do novo tributo, muitos se insurgiram, alegando inconstitucionalidade.

O Supremo Tribunal Federal, contudo, julgou que a contribuição, tal qual instituída, seria constitucional (vide ADIs 2556-2 e 2568-6). Ponto que deixou de ser analisado, porém, é o de saber se a contribuição permaneceria devida diante do exaurimento de sua finalidade. Ou seja, dado que a Caixa Econômica Federal, administradora das contas do FGTS, reconheceu que débito relativo às perdas inflacionárias decorrentes de planos econômicos foi integralmente quitado em meados de 2012, e tendo sido o tributo criado exclusivamente para financiar tal saldo devedor, essa quitação resultaria na necessária extinção da contribuição? Ou, indo mais além: tal tributo passaria a ser indevido, podendo, inclusive, gerar demandas de restituição de valores eventualmente pagos?

Diante desses questionamentos, ainda em 2012, houve uma tentativa de modificar a lei complementar exatamente para estabelecer um prazo para a extinção da contribuição social. Afinal, se a receita decorrente da arrecadação não mais se fazia necessária, porque manter mais este tributo em nosso ordenamento, que já é tão pesadamente onerado pela tributação?

A tentativa, todavia, foi frustrada. A Presidente da República houve por bem vetar o projeto de lei complementar nº 200, sob o argumento de que a extinção da contribuição geraria um impacto superior a R$ 3 bilhões por ano nas contas do FGTS, prejudicando investimento em programas sociais, tal como o “Minha Casa, Minha Vida”. Além disso, menciona a ausência da estimativa do impacto orçamentário-financeiro decorrente da extinção e também inexistência de medidas compensatórias à referida extinção, em ofensa à Lei de Responsabilidade Fiscal.

Por detrás disso tudo, há duas questões cruciais que devem ser consideradas para que possamos, com solidez, responder se a contribuição permanece devida ou se, ao contrário, deveria ser imediatamente extinta.

Em primeiro lugar, faz-se necessário delimitar o que seja essa figura da “contribuição”. Como sabemos, trata-se de tributo cuja característica essencial é a existência de uma destinação específica para as receitas arrecadadas. Ou seja, ao pagarmos contribuições, nós, cidadãos, sabemos qual será o destino que será dado àqueles recursos. Esse destino estará delimitado ou na lei que cria a contribuição ou na própria Constituição. Disso decorre que as contribuições têm suas receitas vinculadas ou afetadas a fins específicos. E, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, “os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso” (art. 8º, LC 101/2000). Ou seja, a receita de uma contribuição deve, necessariamente, atender ao disposto na lei que a institui no que se refere ao destino das receitas arrecadadas.

É bem verdade que essa vinculação causa certo embaraço à administração, que se vê diante de um orçamento mais engessado. Daí, inclusive, a solução “provisória” da desvinculação das receitas orçamentárias, que afeta 20% das receitas das contribuições: dentro deste percentual, a União estaria livre para aplicar os recursos onde bem entendesse (artigo 76, ADCT).

Contudo, independentemente dessa margem de liberdade, nota-se que no caso da contribuição da LC 110/2000, não há apenas desvinculação de 20% da arrecadação, mas sim desvinculação integral, já que a finalidade para a qual a contribuição foi instituída não mais existe. Se é assim, é evidente a necessidade de extinção do tributo, sob pena de desnaturar a própria figura tributária – não estaríamos mais diante de uma contribuição, mas sim de um imposto.

Apesar dessa conclusão parecer bastante evidente e intuitiva (não é necessário um conhecimento avançado em direito tributário para saber que as receitas das contribuições prestam-se a um fim específico), a Presidente vetou a possibilidade de progressiva extinção da contribuição. E os argumentos parecem responsáveis, do ponto de vista da gestão do dinheiro público. O segundo passo, portanto, para a conclusão sobre a extinção da contribuição, é entender esses argumentos.

A mensagem de veto fala em perda de arrecadação e descumprimento da lei de responsabilidade fiscal. Faz-se necessário compreender, do ponto de vista técnico, o que isso significa, para avaliar se os contribuintes tem argumentos de fôlego para questionar a manutenção da cobrança.

A perda alegada pelo governo decorre da sugerida extinção de um tributo. Trata-se, aqui, da figura da “renúncia de receita”, disciplinada no artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Segundo tal dispositivo, há exigências para que a renúncia de receita (tributária) seja considerada legal, quais sejam: o ato que determina a renúncia deverá (i) estar acompanhado de estimativa do impacto orçamentário-financeiro de tal perda de receita no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, (ii) atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e, além disso, (iii) atender a pelo menos uma de duas condições: (a) demonstrar que a perda da receita está contemplada na estimativa de receita da lei orçamentária anual e que não afetará o anexo de metas fiscais constante da lei de diretrizes orçamentárias; ou (b) estabelecer medidas de compensação à perda da receita, por meio da criação ou majoração de novos tributos.

O que se coloca na mensagem de veto é que o projeto de lei que prevê prazo para a extinção da contribuição social teria ofendido o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, dada a ausência da estimativa de impacto orçamentário-financeiro e, ainda, a inexistência de medidas de compensação àquela renúncia.

Porém, parece-me que as exigências do artigo 14 da Lei Responsabilidade Fiscal não se aplicam ao presente caso. Isso porque estamos diante de uma contribuição que foi criada para suprir uma necessidade momentânea de receita: a composição do FGTS pelas perdas inflacionárias decorrentes de planos econômicos. Suprida essa necessidade, não há que se falar em impossibilidade de extinção pela ausência dos requisitos do artigo 14, pois este instituto presta-se a assegurar o mesmo nível de receitas (ou algo próximo dele) para aquelas despesas que, apesar de específicas, são perenes. Ou seja, caso haja a redução da alíquota da COFINS, essa perda de receita poderá ter de ser compensada pelo aumento de outro tributo, de forma que a Seguridade Social (destino das receitas arrecadadas com a COFINS) não sofra grandes impactos em seu orçamento.

Completamente diversa é a situação da contribuição social criada pela LC 110/2001. Tratando-se de tributo cuja receita esteve vinculada a uma necessidade temporária, não há porque exigir o cumprimento do artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Seria o mesmo que exigir o cumprimento de tais condições na extinção de um imposto extraordinário de guerra. Ora, tal exação tem por objetivo suprir as demandas financeiras de uma guerra. Encerrada a guerra ou as demandas dela decorrentes, não há que se falar na manutenção do tributo nem mesmo na necessidade de recompor o orçamento. Isso porque a contrapartida da receita, que é a despesa, não mais estará presente.

Sendo assim, qual a relevância da estimativa de impacto orçamentário-financeiro ou mesmo da criação de medidas de compensação em face da extinção futura da contribuição da LC 110/2001 se a despesa a ela pertinente sequer ocorrerá? Este argumento, no qual se baseia o veto, não faz nenhum sentido. Daí, portanto, a necessidade de o Poder Judiciário reconhecer a absoluta inconsistência da manutenção de tal contribuição em  nosso ordenamento. Tendo sido sua finalidade exaurida, não há mais motivação que sustente a cobrança. Este é o argumento tributário irrefutável. De outro lado, ponderações atreladas à responsabilidade fiscal igualmente não são capazes de impedir a extinção da contribuição; ao contrário, apenas corroboram a inconsistência de sua manutenção em face de nosso ordenamento jurídico.

 

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