Impeachment é mais político que jurídico?

Frederico de Almeida

14 Outubro 2015 | 13h15

Desde o início do segundo governo Dilma – que é também o início de sua crise – muito vem se falando sobre a natureza política ou jurídica do instituto constitucional do impeachment. O complicado é que o impeachment tem de fato essas duas dimensões, cujos delineamentos, contudo, são imprecisos.

O impeachment não é exclusivamente político, e por isso não pode ser confundido com a moção de desconfiança dos sistemas parlamentaristas, nem com o recall que existe, por exemplo, na Venezuela e (pasmem os críticos do “bolivarianismo”) em certos estados dos EUA. Ou seja: não basta a má avaliação popular ou a perda de apoio parlamentar para a interrupção do mandato; exige-se a comprovação de crime de responsabilidade e um processo de julgamento com direito ao contraditório, que embora seja conduzido pela Câmara (juizo de admissibilidade) e pelo Senado (julgamento efetivo), é presidido pelo presidente do STF (na fase de julgamento) e assume a forma conhecida dos procedimentos judiciais. Há ainda possibilidade de impeachment por crime comum, na qual, após a admissibilidade do procedimento pela Câmara, o julgamento se dá pelo STF – mas essa possibilidade sequer é cogitada no caso de Dilma Rousseff.

Isso não quer dizer, por outro lado, que o impeachment seja exclusivamente jurídico; tanto é que o juízo de admissibilidade e seu julgamento (no caso de crime de responsabilidade) se dá em um âmbito essencialmente político (o Congresso). A própria caracterização dos crimes de responsabilidade pela Constituição tem uma margem de imprecisão que só será preenchida por um juízo político. E, sabemos pela experiência brasileira (Collor) e comparada que, mesmo atendidos os requisitos jurídicos formais, o processo só tem continuidade atendidas outras duas condições políticas que não constam das regras formais do trâmite: perda de apoio político do presidente e construção de uma coalizão de governabilidade pós-cassação do mandato.

No caso de Dilma, as condições políticas parecem atendidas ou em vias de se concretizar: a base parlamentar do governo tem se esvaziado rapidamente, e, mesmo a reforma ministerial que praticamente entregou o governo ao PMDB do Congresso, não parece estar sendo capaz de reverter esse quadro; desde há pelo menos um mês o PMDB e o vice-presidente da República Michel Temer têm dado sinais públicos de que estariam prontos para assumir a condução do governo (direta e oficialmente, porque na prática já a assumiram por meio da reforma ministerial, das “pautas-bombas” e dos controles sobre vetos presidenciais no Congresso); além disso, a dobradinha da oposição liderada pelo PSDB com o presidente do Congresso Eduardo Cunha parece estar toda ela direcionada para o acionamento, assim que viável, do processo de impeachment; para o próprio Cunha, acuado por graves denúncias de corrupção, derrubar Dilma antes que ele mesmo caia parece ser a melhor estratégia de sobrevivência política. Se essas condições irão se configurar plenamente, contudo, ainda é impossível dizer – especialmente no que se refere às negociações necessárias para um governo pós-Dilma, que têm a difícil tarefa de conciliar interesses tão diversos, como os do PMDB no Congresso e no governo, do PSDB e do DEM e de toda a sorte de fisiológicos dos quais as coalizões parlamentares dependem.

Uma condição jurídica que faltava veio ontem com a reprovação das contas do primeiro governo Dilma pelo TCU, que apontou em sua decisão irregularidades fiscais (as chamadas “pedaladas”, termo político e jornalístico que assumiu ares de instituto jurídico-contábil); está aí a configuração de crime de responsabilidade que as lideranças oposicionistas esperavam. Mas ainda há outra questão jurídica a ser enfrentada: a presidenta pode sofrer impeachment no atual mandato (o que pode parecer redundante, pois não há impeachment retroativo) por atos praticados no seu mandato anterior? A questão é controversa e já gerou pareceres e artigos de opinião de juristas favoráveis e contrários a esse entendimento. O problema continua sendo o mesmo: a resposta não virá só do direito, mas também da política. E aí está o desafio de Dilma.

Além de uma estratégia política de (re)construção de apoio parlamentar, a presidenta precisa, portanto, construir também uma estratégia jurídica de defesa contra o impeachment. Na verdade, ela já a tem executado, mas com péssimos resultados. Sua defesa da legalidade das manobras fiscais contestadas no TCU, feita pela AGU, não recebeu acolhida. Antes disso, o governo tentou uma alegação formal de suspeição do ministro relator do julgamento no TCU Augusto Nardes, sob alegação de que que ele teria antecipado sua decisão, expressando publicamente e fora dos autos sua opinião sobre fatos sob seu julgamento. A alegação foi rejeitada pelo TCU, como foi antes rejeitada liminarmente pelo STF, para o qual o governo também recorreu.

Não vou discutir a decisão do TCU, mas sim a do STF, que até agora parece ter tido um papel apenas secundário. Ao rejeitar a liminar pretendida pela AGU para obstar o julgamento pelo TCU a partir do relatório de Nardes, o ministro Luís Fux, na prática, evitou que o STF interferisse em uma questão centralmente política: além do que o julgamento de ontem representa no conflito político atual, o TCU, embora tenha forma e nome de tribunal, é mais propriamente uma corte administrativa, com função auxiliar do Legislativo e com composição predominante de ex-dirigentes políticos ou apadrinhados de lideranças partidárias; além disso, as contas do Executivo só serão aprovadas ou rejeitadas, em última instância, pelo Congresso (que toma a decisão do TCU como base, mas não se vincula necessariamente a ela). Recentemente, em questões políticas igualmente conflitivas, como a redução da maioridade penal e a reforma política, o STF rejeitou intervir liminarmente em dinâmicas políticas que ainda não tinham encontrado seu fim no campo político.

Os estudos sobre a chamada “judicialização da política” no Brasil têm identificado que, embora haja ativismo do Judiciário em questões importantes (demarcação de terras indígenas, casamento igualitário, financiamento empresarial de campanha, etc), o STF tem também recorrentemente adotado uma postura auto-restritiva, deixando de intervir em questões nas quais espera-se uma decisão propriamente política. Uma hipótese a ser desenvolvida é a de que a auto-restrição será preferida sempre que o STF perceber que há no campo político atores e consensos suficentemente fortes para decidir a questão (o que não ocorre, por exemplo, em situação mais complexas, de múltiplos ou difusos interesses, ou de impasses entre eles, como certas questões de direitos fundamentais).

No atual conflito político brasileiro, especialmente no caso do impeachment, posso arriscar o palpite de que esta deve ser a tendência do STF. Caso meu palpite esteja correto, se o processo de impeachment for deflagrado e Dilma tenha seu mandato cassado, de pouco adiantará a grita sobre a ilegalidade ou a inconstitucionalidade do processo. A única e última instância que poderia sustentar um juízo sobre isso seria o STF, que se não bloquear liminarmente o processo, dificilmente o reverterá posteriormente, seja qual for a alegação: irregularidade procedimental, caracterização do crime de responsabilidade ou anterioridade do mandato. Nesse caso, a opção judicial por não decidir é também uma decisão política; e no campo da política, os cenários são mais incertos do que as teses jurídicas sobre a constitucionalidade do impeachment gostariam que fosse.

(Artigo originalmente publicado no site Justificando.com em 8 de outubro de 2015)