Conhecida como a arte de persuadir, a retórica dispensa provas ou mesmo conhecimento científico. Para que produza efeitos, conquistando adesões ou influenciando comportamentos de quem já aderiu, o discurso retórico se dirige a um auditório formado por sujeitos que compartilham valores, concepções de mundo, bem como presunções ou noções de superioridade e inferioridade, noções de bem e de mal.
No plano retórico, terrorismo designa uma ação violenta, que pode ou não se diferenciar de outras ações violentas. Seu significado será dado por um discurso que, para legitimar-se, não apresenta provas ou se autocorrige, mas lança mão desses valores, concepções ou presunções sedimentadas. O conteúdo do termo dependerá, portanto, de cada auditório e daquilo que os sujeitos que o compõem aceitam como válido. Num auditório pacifista, o uso da violência poderá ser considerado como algo inaceitável em qualquer circunstância; em auditórios de fanáticos, toda ação violenta será permitida, pouco importam a sorte ou a identidade das vítimas. Entre esses dois extremos, há aqueles que, embora repudiem a violência, são capazes de realizar ações violentas e, para legitimá-las, distinguem entre ações terroristas e ações de libertação, conferindo àquelas um rótulo negativo e a estas, as mais altas honrarias, ainda que ambas sejam igualmente sangrentas.
Em suma, no plano retórico, a definição de terrorismo e sua legitimação dependerão da postura que se tem em relação aos instrumentos de luta: admitir somente ações não violentas, de resistência pacífica; admitir a ação violenta apenas dentro de certos limites, sem produzir vítimas inocentes; ou aceitar como válidos quaisquer dos instrumentos disponíveis, independentemente das consequências. Nesse sentido, poderão ser definidos ou não como terrorismo e apresentados como legítimos ou ilegítimos, por exemplo, os atentados cometidos pelo movimento sionista Irgun, na luta pela independência de Israel, os cometidos pela Jihad Palestina Islâmica, no contexto do movimento pela libertação da Palestina, ou ainda aqueles realizados pela Frente de Libertação Nacional, na guerra de independência da Argélia.
Já no âmbito jurídico, há esforços no sentido de definir terrorismo tanto na esfera do direito internacional, como na dos direitos nacionais. Em ambas, busca-se essa definição, pois há uma vontade política de conferir àquilo que se entende por ação terrorista um tratamento penal distinto, tanto no que diz respeito à tipificação desse crime e à pena aplicada aos responsáveis por ele, como naquilo que se refere às regras de conduta das autoridades que investigam as violações que assim forem tipificadas.
No plano internacional, em que são acordados princípios gerais sobre a matéria, a principal dificuldade em dar conteúdo a esse termo reside no fato de que, em vista da vigência de direitos como legítima defesa e de autodeterminação, nem toda a violência é ilegítima; nem toda ação violenta é terrorista. Por razões estratégicas, Estados podem apoiar esse ou aquele movimento de libertação e não desejariam rotular seus aliados ou suas ações como terroristas.
No plano dos direitos nacionais, cada Estado terá suas especificidades. De modo geral, porém, observam-se, de um lado, normas que aumentam a pena por violações já previstas no ordenamento jurídico e criminalizam condutas que, sob a perspectiva do direito penal regular, não são delitos. A punição vem antes do fato criminoso, com sanções para os atos preparatórios. Em vez da culpa, leva-se em consideração o perigo que o agente representa para a segurança nacional.
De outro lado, há normas que ampliam os poderes de investigação do Estado e flexibilizam garantias processuais, permitindo que os agentes do poder público pratiquem atos que, num Estado de direito, não teriam validade, como, por exemplo, prisões preventivas mais longas, investigação sem controle judicial, ou mesmo realização de processos em que o acusado não conhece juiz, promotor, testemunhas ou peritos, como na chamada "justiça sem rosto", ou "justiça secreta", na Colômbia dos anos 1990.
A existência de normas desse quilate introduz no ordenamento uma tensão entre segurança do Estado e segurança do indivíduo perante o Estado. A definição de terrorismo desempenha um papel fundamental nesse conflito, pois dela depende o alcance dessas normas que aumentam as prerrogativas do poder público e flexibilizam direitos fundamentais da pessoa. Nada mais difícil, porém, do que obter acordo capaz de produzir uma definição jurídica que não seja vaga ou ambígua, e, num contexto político em que se fortalece o poder do Estado e em que as garantias individuais estão ameaçadas, essa vagueza e essa ambiguidade da norma fornecerão ao intérprete a oportunidade de enquadrar um extenso elenco de ações na categoria terrorista, podendo, inclusive, mediante esse enquadramento, transformar opositores políticos em inimigos da nação.
