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Cassação do mandato e inabilitação: por que agiu certo o Senado Federal?

Da redação

13 Setembro 2016 | 20h57

Fernando Neisser* 

O Brasil vive um momento de clivagem de posicionamentos poucas vezes visto nos últimos anos. Não é sem razão que, superada a tormentosa questão do impeachment no Senado Federal, os radicalismos se voltam contra a decisão do plenário daquela casa que optou por dividir em quesitos o julgamento. Assim, votou-se pela cassação do mandato de Dilma Rousseff, sem lhe aplicar, contudo, a sanção de inabilitação para o exercício de cargo público.
As vozes mais estridentes, em geral daqueles aos quais havia sido imposta a pecha de ‘golpistas’, retrucam no mesmo tom. Vislumbram que o ‘verdadeiro golpe’ teria sido dado contra o comando do parágrafo único do art. 52 da Constituição Federal, uma vez que sua leitura implicaria na necessária cumulação das penas de cassação e inabilitação.
A questão deveria passar longe da passionalidade que vem contaminando o debate, sendo certo que golpe algum houve na solução dada.
Em primeiro lugar, há que se refutar a tese superficial da interpretação gramatical do parágrafo único do art. 52 da Constituição Federal. Afinal, dizem, o texto assenta que em caso de impeachment será aplicada a ‘perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública’.
A tentativa de compreender uma norma constitucional com essa falta de sofisticação tornaria impossível, por exemplo, aceitar a interpretação dada pelo STF ao conceito de família, ampliando-a dos estritos limites que o art. 226 da Constituição Federal, nessa leitura gramatical, traria. Se é possível ler ‘homem e mulher’ de forma ampla, abrangendo quaisquer duas pessoas com plena capacidade decisória, parece óbvio que a camisa de força gramatical não consegue contemplar as mutáveis demandas da sociedade.
A resposta à celeuma, em verdade, há de nascer de uma compreensão mais ampla dos procedimentos vocacionados a acarretar consequências negativas ao acusado, como reprimenda por atos considerados ilícitos; aquilo que se convenciona denominar ‘direito sancionatório’.
Ao longo do século XIX produziu-se uma grande divisão nos ramos do Direito, segmentando-se de modo quase absoluto o de cunho repressivo (Direito Penal) daquele de viés ressarcitório (Direito Civil). Com o passar das décadas do século XX e, com maior força neste alvorecer do XXI, contudo, essa fragmentação começou a ser colocada em xeque. Processos de nítido caráter punitivo ganharam força fora do âmbito estrito do Direito Penal, como é o caso das ações de improbidade administrativa, as punições aplicadas pelos Tribunais de Contas e, no que importa a esta reflexão, o impeachment.
Estes procedimentos todos, conquanto diversos em seus fundamentos, passaram a dever obediência a uma série de construções jurídicas tendentes a humanizar a aplicação da pena, todas caudatárias das noções de devido processo legal, ampla defesa e contraditório.
É certo, contudo, que não é na Constituição Federal que as minúcias destes regramentos são encontradas, nem seria a função da carta constitucional descer amiúde neste grau de detalhamento. Assim, ainda que o fundamento do impeachment seja de natureza constitucional, sua condução não pode passar ao largo do regramento uno que deve informar toda espécie de processo sancionatório. Exatamente neste ponto é que se justifica a divisão em quesitos levada a cabo pelo Senado Federal.
A tese nasce da antiga dicotomia entre pena principal e acessória, existente na redação original do Código Penal de 1940. Dentre as acessórias, distinguiam-se aquelas de caráter ressarcitório e as que buscavam neutralizar possíveis focos de perigo. A inabilitação para exercício de cargo é exemplo claro desta última situação, visando evitar que aquele que foi condenado por prática relacionada ao cargo público que ocupava, venha a ter nova oportunidade de fazê-lo.
Com a nova redação da Parte Geral, de 1984, as penas acessórias receberam nova nomenclatura e foram divididas em efeitos extrapenais genéricos e específicos da condenação criminal, trazidos nos arts. 91 e 92 do Código Penal. Aqueles efeitos de matiz reparatório, do art. 91, são de aplicação automática. Para os demais, contudo, que seguem com a função de neutralizar futuras ilicitudes do condenado, exige-se que o juiz motivadamente os declare na sentença.
Não poderia ser de outra forma, uma vez que toda pena há de ser justificada tendo por base o caso concreto. Enquanto é certo que se houve lesão, sua reparação é decorrência natural, o mesmo não se pode dizer quanto à necessidade de impor ao condenado uma sanção que antecipe o risco do cometimento de novas práticas ilícitas.
Ocorre que no julgamento pelo Senado Federal não é possível cogitar de ‘motivação’ para aplicação da inabilitação. Deste modo, entende-se que o equivalente funcional da motivação é a divisão em quesitos. Apenas assim é que se permite ao plenário, soberano na decisão, aferir se há ou não necessidade de se precaver contra possíveis e futuros riscos por parte do condenado.
Tanto a tese se mostrou justa e razoável, que este foi o caminho trilhado pelos senadores da República. Mesmo tendo havido maioria constitucional para aplicação da pena principal, o efeito extrapenal específico de inabilitação por oito anos não superou o quórum mínimo de dois terços.
Veja-se, por fim, que a tese sustentada não implica, como alguns têm dito, interpretar a Constituição Federal à luz do Código Penal, o que poderia inverter a hierarquia das normas. Mas resulta tão somente de uma leitura sistemática das regras comuns que devem reger todo processo de caráter punitivo.

* Fernando Neisser é advogado, mestre e doutorando pela USP. Presidente da Comissão Permanente de Estudos em Direito Político e Eleitoral do Instituto dos Advogados de São Paulo (IASP) e membro fundador da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político (ABRADEP)