Daniel Teixeira/Estadão
Daniel Teixeira/Estadão

Para especialista, gestão privada de presídios depende de ação do Estado

Pesquisador diz que modelos de terceirização em cadeias que tiveram acompanhamento e fiscalização do governo se mostraram mais eficientes

Entrevista com

Sandro Cabral

Bruno Ribeiro, O Estado de São Paulo

10 Janeiro 2017 | 07h00

Doutor em Administração pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), o professor associado do Insper Sandro Cabral estudou a experiência de gestão privada em unidades prisionais do Paraná, na década passada. Ele se diz contrário às opiniões de que cadeias administradas pela iniciativa privada podem ser piores para o Estado e para os detentos do que as geridas pelo poder público, mas destaca que o modelo só pode funcionar no Brasil caso o poder público tenha forte presença na fiscalização do sistema e tenha um papel atuante também dentro dos presídios. Ele falou ao Estado sobre as privatizações de presídios no Brasil. Confira os principais trechos:

O senhor é um estudioso sobre a privatização das cadeias. Como vê esse modelo?

Primeiramente, o termo privatização é usado de forma inadequada. O termo privatização se usa quando toda a responsabilidade é jogada para o setor privado. Se a gente tivesse o caso de uma prisão construída pela iniciativa privada, de propriedade da iniciativa privada, e gerida totalmente pela iniciativa privada, seria uma privatização. Isso no Brasil não ocorre. Ocorre nos Estados Unidos, ocorre na África do Sul.

O que ocorre aqui?

No Brasil, o que a gente tem é terceirização de serviços ou Parcerias Público-Privadas (PPPs). Qual é a diferença entre um e outro? Terceirização de serviços ocorre quando o governo constrói a unidade e terceiriza as operações para a iniciativa privada. No caso da PPP, a empresa privada constrói e opera as prisões. Em ambos os casos, o Estado permanece responsável pela direção da unidade. Então, seja na PPP, como é em Minas Gerais, em Ribeirão das Neves, seja nos presídios terceirizados do Amazonas ou em outras experiências, nós sempre temos a figura do diretor e vice-diretor do presídio sendo do Estado, o chefe de segurança é do Estado, alguns agentes penitenciários do Estado sendo chefes de turnos e a polícia militar em volta da unidade. Isso para pontuar que não existe privatização, embora esse termo seja usado. Privatização é uma palavra que tem conotação negativa.

Então uma empresa não pode ser responsabilizada pela falta de segurança em um presídio?

No Brasil, o Estado é o responsável. Esse negócio de jogar para a iniciativa privada, como foi feito em Manaus, não existe no Brasil. Se pensar em uma perspectiva mais ampla, é o Estado quem manda prender e manda soltar. Quais são os serviços na terceirização? Elas começam no Paraná, em 1999, no governo Jaime Lerner. Em linhas gerais, as atividades terceirizadas para a iniciativa privada compreendem as atividades de manutenção da unidade, as atividades de serviços oferecidos aos internos, como por exemplo assistência médica, assistência jurídica, assistência recreacional, as atividades de reinserção no ambiente de trabalho e as atividades de custódia interna dos presos por meio de agentes penitenciários não armados, portando no máximo cassetetes, e a movimentação de presos entre as celas. É um grande contrato pela hotelaria do sistema, que são essas atividades de alimentação, dos serviços que são necessários à custódia do preso.

E esse serviço de hotelaria pode funcionar?

Esse modelo pode funcionar desde que tenhamos o governo especificando exatamente aquilo que ele quer, deixando claro quais são os serviços que estão sendo contratados e licitados de forma transparente. Uma vez ganha a licitação, cabe ao governo executar as atividades de supervisão do contratado. "Olha, está aqui: pelo contrato, são dois médicos por turno. Só tem um lá, então vou descontar da sua fatura". Verificar se a comida servida é de boa qualidade, se os atendimentos prestados estão a contento. Verificar a supervisão do contrato. Cabe ao Estado exercer seu papel. Não funciona se o Estado não exerce. O Estado precisa ser crível, no sentido de cumprir as regras, de cumprir as leis, de pagar por serviços adequados, na forma justa, de permitir que os contratos sejam monitorados, que se haja transparência para a opinião pública. Se você não tem essas condições reunidas, o modelo tende a fracassar como se deu aí no caso do Amazonas. Se elas não estão presentes, temos o caminho andando para a barbárie.

Como? Onde os governos falham?

Se você pega um processo licitatório, as margens de remuneração para o operador privados são apertadas. Onde o cara pode economizar? Provendo serviços de má qualidade. Aí, se o governo tapar os olhos e não ver, você tem aí a empresa privada tendo um lucro acima da média e e obviamente dividindo esse lucro com funcionários corruptos do setor público. No fundo, a chave para esse modelo é a forte supervisão do poder público, a transparência e a competição no processo licitatório. Se isso não for observado, temos um grande problema.

E há exemplos positivos?

Existem no Brasil iniciativas que funcionam muito bem. O Estado do Paraná mesmo, onde a terceirização foi interrompida, isso funcionava bem. Ali, a terceirização foi interrompida em 2006, com base em um argumento de que isso deveria ser uma função do estado. Não foi  em uma análise custo-benefício cuidadosa. Conseguimos observar ali uma melhoria quando você comparava as prisões terceirizadas com as prisões públicas. As terceirizadas tinham melhores taxas de segurança e ordem, medidas por fugas e evasões. Se fugia menos e se morria menos. E elas apresentavam melhores indicadores de serviços de eficiência aos presos. No caso, ali, serviços de assistência jurídica. As prisões terceirizadas eram capazes de proporcionar, para um mesmo número de atendimentos, maior taxa de emissão de alvarás de soltura, de progressão de pena, o que mede a eficiência do serviços jurídicos. Fizemos um comparativo de custos e as prisões terceirizadas eram 10% mais baratas, ou apresentavam um custo 10% menor, em relação às prisões públicas tradicionais.

E como conseguiam isso?

Essas condições que te disse estavam presentes. Tinha uma forte supervisão pública. Tinha diretores de prisão de reputação ilibada, corpo técnico na estrutura penitenciária para fazer o acompanhamento contratual. Tinha isso muito forte. A supervisão pública era interessante. Isso deu uma demanda para as prisões públicas oferecerem o mesmo tipo de serviço. Por exemplo: a partir das pressões dos diretores das prisões públicas, serviços que eram oferecidos somente pelas prisões terceirizadas passaram a ser oferecidos aos internos nas prisões públicas, como, por exemplo,  kit de higiene. Ou seja, o setor privado, desde que bem gerenciado para evitar sanha de lucro, pode criar melhorias na administração pública. E a própria gestão privada, como no caso do Paraná, aprende coisas com o setor público. Se público e privado estiverem trabalhando de forma transparente e com colaboração benigna, você pode ter melhorias para todo o sistema, fruto dessa convivência. Mas aí não podemos ter relações promíscuas entre público e privado. A terceirização é muito importante.

Mas há vantagem do modelo?

Você pode ter uma má gestão no setor privado e uma boa gestão no setor público. É que no setor público, o exercício da boa gestão é limitado por algumas amarras. Por exemplo: é mais difícil demitir aqueles funcionários que são pegos fazendo coisa errada, é mais difícil contratar porque tem as amarras de contratação, é mais difícil fazer compras, porque você tem menor flexibilidade, mas isso não significa que você não pode fazer uma boa gestão no setor público. A chave é ter uma boa gestão. Ter os dois modelos pode ser interessante para criar uma espécie de transferência de conhecimentos, uma competição sadia para você ver quem é melhor, um ou outro, enfim você pode ter os modelos convivendo bem desde que você tenha uma supervisão pública efetiva sobre o modelo estatal. Você pode aproveitar o melhor dos dois mundos. A flexibilidade do setor privado junto com a legitimidade do setor público.

E há desvantagens?

Se você faz um processo licitatório competitivo, para conseguir o menor preço, faz uma especificação contratual adequada, incluindo cláusulas de desempenho -- e isso inclui penalizações para o setor privado caso ele não cumpra as metas--, se você faz um processo efetivo de supervisão contratual, com a verificação dessas cláusulas, e se possível com verificadores independentes, esse modelo pode vir a funcionar. Mas essas condições precisam estar satisfeitas. Não adianta demonizar o público, assim como não adianta demonizar o privado.

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